Por Stevenson Marulanda Plata
El escenario de la salud en Colombia no podía ser peor: la reforma engavetada, el decreto suspendido y la crisis manga por hombro.
Reforma aplazada
El martes 28 de octubre, la Comisión Séptima del Senado decidió aplazar indefinidamente el debate de la reforma a la salud, hasta tanto el Gobierno “incorpore fuentes de financiamiento verificables” para su implementación.
La proposición, presentada por la senadora Nadia Blel, se sustentó en que el Presupuesto General de la Nación para 2026 no contempla recursos financieros para el proceso de transición, operación ni fortalecimiento institucional que exige el nuevo modelo de salud propuesto.
Así, la reforma quedó hibernando en la inopia parlamentaria, en coma profundo hasta junio de 2026, a la espera de un incierto despertar condicionado a otra tormenta política: una reforma tributaria en un Congreso ya contaminado por la fiebre electoral que se avecina.
La misma suerte corrió el neonato Decreto 0858. Nacido apenas el 30 de julio, fue suspendido por el Consejo de Estado el 21 de octubre. El pobrecito no alcanzó siquiera a conocer la vida pública de la Nación.
La demanda
El demandante, Andrés Eduardo Forero Molina, sostuvo que el Decreto 0858 —por medio del cual se adopta el Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo— vulnera la Constitución, en la medida en que el Ejecutivo se arroga competencias que corresponden exclusivamente al Congreso de la República.
Según el fallo del alto tribunal, el accionante afirma que el decreto excede la potestad reglamentaria, pues “regula de manera estructural, integral y completa todo el arreglo institucional, económico y territorial bajo el que se configura el modelo para la prestación del servicio público de salud, en tanto define principios, ejes de acción, mecanismos de atención y distribución de competencias institucionales, modificando sustancialmente las condiciones de acceso, disponibilidad y calidad del aludido servicio”.
Más adelante, el Consejo de Estado precisa que el demandante considera que el Decreto 0858 transgrede la Carta Magna al otorgar funciones a municipios, distritos y departamentos para definir unilateralmente las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS), sin participación de las EPS; incorporar discrecionalmente las recomendaciones de los consejos territoriales de seguridad social en salud; y gestionar el modelo territorial integral de salud pública.
De este modo —sostiene el demandante—, se desconoce el artículo 150, numeral 4, de la Constitución Política, según el cual las nuevas competencias conferidas a las entidades territoriales son potestad exclusiva de la ley.
Además, alega el actor que “tanto el objeto como el contenido del decreto acusado está relacionado con el derecho fundamental a la salud y, por tanto, su regulación no podía ser por vía de un decreto reglamentario, conforme a las previsiones del artículo 152, literal a), de la Constitución Política, según el cual los derechos y deberes fundamentales y los procedimientos y recursos para su protección deben ser regulados por una ley estatutaria”.
Finalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo señala que el actor solicitó la suspensión provisional de los efectos del decreto acusado por violar el artículo 150, numeral 21, al establecer medidas de intervención en la economía en perjuicio de la libertad de empresa y la libre contratación, restringiendo los roles previamente asignados por la ley a determinadas entidades del sector salud —léase, las EPS—.
Defensa del Ministerio de Salud
Por su parte, el Ministerio de Salud sostiene que el Decreto 0858 está “intrínsecamente relacionado con la materialización del derecho fundamental a la salud, en los términos regulados por la Ley 1751 de 2015”, y que, en consecuencia, no define el contenido esencial de dicho derecho ni establece un régimen de limitaciones, procedimientos o garantías adicionales.
Asegura que no se buscó regular ni modificar materias propias de la competencia del Legislador, ni alterar la destinación de recursos o sus fuentes de financiación; por el contrario, la finalidad del decreto fue desarrollar aspectos previamente establecidos en la legislación, cuya reglamentación —afirma— constituye un deber del Estado bajo riesgo de incurrir en incumplimiento.
El Ministerio expresa además que la norma no modifica la naturaleza jurídica de los actores del sistema ni les otorga nuevas competencias; y que la organización funcional de los servicios en Centros de Atención Primaria en Salud (CAPS) responde a un criterio estrictamente operacional, orientado a la adopción de la estrategia de Atención Primaria en Salud (APS), prevista en el artículo 12 de la Ley 1438 de 2011.
En relación con la adscripción territorial de los usuarios, el Ministerio afirma que la “adscripción” reprochada es “el mecanismo técnico de organización del primer contacto propio de la Atención Primaria en Salud y no una figura sustitutiva de la afiliación”. Con ello —sostiene— no se afecta la libertad de elección, sino que se facilita la organización operativa de la atención.
Finalmente, señala que el decreto no contraviene la Constitución Política, puesto que simplemente organiza la contratación a través de redes integrales e integradas “con capacidad real, precisamente, para que la elección del usuario sea material y segura, y no meramente formal”. En esa línea, el Ministerio afirma que el decreto no excluye a las EPS en la conformación de las redes y que estas conservan su margen para estructurarlas y contratar, sin afectar la libre competencia ni el principio de libre elección, con enfoque territorial, entre prestadores habilitados y sujetos a estándares de calidad, integralidad e idoneidad.
El Consejo de Estado
La alta corporación le concedió la razón a la parte actora y decretó la suspensión provisional del Decreto 0858 del 30 de julio de 2025, al reconocer que dicha norma desbordó la potestad reglamentaria del Gobierno al crear un modelo basado en la territorialidad que traslada funciones propias de las EPS a las entidades territoriales. Con ello, excluye a las EPS como actores centrales del sistema de aseguramiento en salud, en contravía de lo dispuesto por la Ley 1438 de 2011.
El máximo tribunal de lo contencioso administrativo sostuvo que, en esta materia, el decreto “no se limita a reglamentar o desarrollar lo dispuesto por la Ley 1438, sino que introduce modificaciones sustanciales al modelo legal vigente, sustituyendo el esquema de Redes Integradas de Servicios de Salud (RISS) por uno completamente distinto: las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS). Esta transformación altera de manera significativa la estructura de responsabilidades entre los actores del sistema, especialmente al subordinar a las EPS frente a una red definida y organizada exclusivamente por las entidades territoriales.”
Prosigue el alto tribunal: “La creación de las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud implicó una reorganización territorial del sistema, al convertirse en las unidades básicas de planeación, ejecución y coordinación de los servicios de salud en cada territorio. Dicha figura no se limita a un ‘concepto netamente operacional’, como sostiene el Ministerio demandado, sino que constituye una transformación estructural del modelo de prestación, al integrar de manera obligatoria a los actores del sistema —públicos, privados y mixtos—, redefinir la gobernanza territorial de la salud y desplazar el centro funcional del sistema hacia la Atención Primaria en Salud.”
La crisis manga por hombro
Deudas de decenas de billones —crónicas, crecientes e impagables—; incertidumbre financiera generalizada; cierre progresivo de servicios clínicos que, como fichas de dominó, se desploman desvalidos uno tras otro, día tras día; filas interminables y desesperadas de pacientes en busca de atención o medicamentos, con desenlaces inciertos; hacinamiento casi carcelario en hospitales quebrados y rebosantes de dolor; tutelas y quejas desbordadas de manera exponencial; mientras los trabajadores del sector padecen su propio vía crucis.
Valledupar, 4 de noviembre del 2025
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